Estudo indica que recursos públicos tendem a se concentrar em redutos eleitorais

Uma pesquisa preliminar realizada por um grupo formado por três pesquisadores de diferentes instituições propõe uma discussão sobre a relação entre o envio de emendas parlamentares e os municípios onde os políticos receberam mais votos.

Os três cientistas são Daniel Miranda, professor da UFMS; Marcos Silva, professor da UFGD; e Shandor Torok, cientista político vinculado ao Observatório da Justiça no Brasil e América Latina, situado na UniRio.

A reportagem contou com o apoio de Shandor, que explica que, por ainda se tratar de uma pesquisa preliminar, o estudo não foi submetido a uma revista científica nem passou por revisão por pares, sendo uma versão para discussão. Ele também revela que o levantamento exigiu um extenso trabalho de coleta e cruzamento de dados.

“Não existe uma base pronta com tudo. As emendas no Brasil estão espalhadas por fontes que se sobrepõem e que têm buracos. O exemplo que mais surpreende as pessoas: o Portal da Transparência, a principal fonte federal, diz o nome do deputado em todas as linhas, mas só informa o município de destino em mais ou menos 10% dos casos. Nos outros 90%, ele escreve apenas ‘MS’ ou ‘Nacional’. Então boa parte do meu trabalho foi reconstruir esse destino que o dado oficial esconde”, expõe ao Jornal O Estado.

O pesquisador conta que cruzou dez fontes oficiais, seis federais e quatro estaduais, de 2014 a 2026, para responder à pergunta: “o deputado manda dinheiro público para onde já tem voto?”. Dentro da literatura especializada, essa é uma questão que divide pesquisadores. O Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) aponta evidências robustas de que o voto influencia a destinação de recursos, mas ressalta que ainda faltam estimativas mais confiáveis.

Os resultados preliminares da pesquisa mostram que existe uma relação forte e consistente entre voto e emenda. “Onde o deputado tem mais voto, ele manda mais emenda. No estadual, cada dez pontos a mais de votação num município estão associados a algo como 49% a mais no valor da emenda ali. No federal, a uns 19% a mais. E esse sinal não aparece num canto só, ele aparece em quatro recortes diferentes dos dados”, explica Torok.

Shandor relata que esses números são ainda mais evidentes entre os parlamentares que compõem a Assembleia Legislativa. O efeito entre os deputados estaduais é cerca de duas vezes e meia maior do que entre os deputados federais, podendo chegar a quatro vezes, dependendo da fase de gasto em que o empenho se encontra. “O deputado estadual prioriza os redutos dele de um jeito bem mais marcado que o federal.”

Outro ponto que o cientista destaca é que a força dessa relação mais que dobrou ao longo da década e acelerou cerca de 30% depois que as emendas se tornaram impositivas, em 2019.

“Quando o governo passou a ser obrigado a executar, o deputado ganhou volume garantido para direcionar. E eu testei se esse salto não era só uma tendência que já vinha de antes. Não era. É uma quebra ligada ao novo regime.”

De acordo com os dados disponibilizados, a maior parte das emendas é direcionada ao setor público, com cerca de 94% indo para prefeituras, governos estaduais e fundos públicos. Cerca de 6% vão para o terceiro setor, as chamadas OSCs (Organizações da Sociedade Civil). “É pouco no total, mas é justamente o canal onde a captura por interesse específico é mais provável, então merece um olhar com lupa”, considera.

Há um debate dentro da área da ciência política que reúne duas correntes. De um lado, estão aqueles que acreditam que o político avesso ao risco prefere recompensar quem já é leal, quem ele já conhece. Do outro, a ideia oposta: a de que o recurso deveria ser usado para conquistar o eleitor indeciso.

“Os meus dados são bem claros sobre qual dos dois mundos é o brasileiro de hoje: aqui se rega os leais. O deputado concentra o recurso onde já tem voto. O mecanismo por trás disso é o que se chama de credit-claiming, que é basicamente o deputado mandar o dinheiro para onde o eleitor consegue enxergar que foi ele quem trouxe. A UBS reformada, a ambulância, a quadra com a placa”, explica Shandor.

Esse é um dos motivos apontados pelo grupo para explicar por que há essa diferença entre as emendas destinadas por deputados estaduais e federais. As emendas estaduais precisam passar apenas pela Sefaz (Secretaria de Estado de Fazenda) antes de chegarem ao caixa do município. Já as emendas federais passam por diversos órgãos e instâncias administrativas antes de serem executadas. Nesse caminho, o crédito político tende a se diluir, dificultando que o eleitor identifique quem destinou o recurso. “É essa visibilidade do canal que eu aposto ser a explicação principal. E é a mesma razão pela qual a saúde domina. Ela responde por uns 31% do volume federal em MS, contra só 5% a 8% que a saúde pesa no orçamento total da União. É a área onde o benefício é mais visível e imediato para o eleitor.”

Outro dado destacado pela pesquisa é que municípios cujo prefeito é do mesmo partido do deputado federal recebem cerca de 16% mais emendas, mesmo descontando o fator eleitoral.

De acordo com Torok, esse resultado está em sintonia com a literatura especializada e mostra que a emenda se converte em voto quando passa pelo prefeito aliado.

Já entre os parlamentares estaduais, o fenômeno diverge. “Eu acho que é porque, dentro de um estado só, voto e partido acabam dizendo a mesma coisa para o deputado.”

O fortalecimento dessa política ocorreu com a virada institucional entre 2015 e 2019, quando as emendas se tornaram obrigatórias e o valor destinado passou a ser uma garantia para os municípios. Quando as indicações de recursos deixaram de ser apenas uma promessa, houve uma mudança de lógica: o desafio deixou de ser conseguir executar a emenda e passou a ser escolher para qual município enviá-la.

Mas nem tudo é clientelismo. A saúde é a principal área de destino dos recursos e essas verbas já se tornaram uma importante fonte de financiamento do SUS (Sistema Único de Saúde) nos municípios, algo que Shandor considera socialmente relevante.

Manutenção de poder ou campanha eleitoral? Os dois, de acordo com a pesquisa. Torok explica que a literatura costuma tratar os temas separadamente, mas o grupo decidiu medir os dois sentidos da relação. O primeiro é a manutenção da base política, com a emenda seguindo o voto. O segundo é o caminho inverso, quando a emenda contribui para ampliar a votação futura.

“Aqui eu achei indício de que município mais aquinhoado de emenda tende a dar mais voto na eleição seguinte. Para dar uma ordem de grandeza: dobrar o volume de emenda mandado para um município está associado a mais ou menos um ponto percentual de voto a mais ali na eleição seguinte. Multiplicar por dez, a uns três pontos e meio. É modesto no número absoluto, mas em município pequeno três pontos podem ser a diferença entre eleger e não eleger”, explica.

O cientista ainda lembra que 41% dos votos de um deputado já são carregados da eleição anterior. “É campanha permanente, com o mandato inteiro funcionando como cultivo eleitoral, e a emenda sendo a ferramenta principal.”

O método de pesquisa e as análises mostram uma associação entre as duas variáveis, mas não provam uma relação de causalidade entre emenda e voto. “Eu não posso dizer ‘a emenda compra o voto’. Eu fui atrás de testes mais fortes, e eles esbarraram em limites reais”, diz.

“O que eu posso afirmar com segurança é que a geografia do voto e a do dinheiro andam coladas, que essa ligação ficou mais intensa na era das emendas impositivas, e que os testes que fiz sugerem que, se existe algum viés, ele provavelmente reforça o sinal em vez de inventá-lo”, completa.

O mapa do dinheiro

O levantamento sobre emendas parlamentares em Mato Grosso do Sul mostra uma forte relação entre votação e destinação de recursos públicos. Autor da pesquisa, o cientista político Shandor Torok afirma que o padrão aparece principalmente em municípios pequenos, onde deputados concentram suas bases eleitorais.

“Campo Grande concentra de longe o maior volume. Sozinha, pega perto de um quarto de tudo no estadual e recebeu emenda de 27 deputados diferentes”, afirmou.

Segundo ele, os dados mais reveladores surgem fora dos grandes centros. “Antônio João, Porto Murtinho, Fátima do Sul, Bela Vista. Eles recebem muito acima do que o tamanho deles explicaria. E quando você olha de perto, são exatamente os redutos eleitorais de deputados específicos. É ali que a lógica ‘o voto puxa a emenda’ fica visível no mapa”, disse.

No cenário estadual, os deputados que mais movimentaram recursos entre 2023 e 2026, segundo dados da Sefaz, foram Paulo Corrêa, com cerca de R$ 48 milhões, seguido de Lidio Lopes, com R$ 41 milhões, Zé Teixeira, com R$ 38 milhões, além de Professor Rinaldo e Márcio Fernandes, ambos próximos de R$ 36 milhões.

Entre os federais, Shandor faz uma ressalva metodológica. “Se você olhar o valor empenhado, ou seja, o dinheiro reservado ao longo da legislatura de quatro anos, os quatro maiores ficam praticamente colados no teto, em torno de R$ 147 milhões cada”, explicou.

Nesse grupo aparecem Luiz Ovando, Dagoberto Nogueira, Beto Pereira e Vander Loubet.

Segundo o pesquisador, a diferença aparece no dinheiro efetivamente pago. “Ovando fica com uns R$ 135 milhões, Dagoberto com R$ 133 milhões, Beto com R$ 132 milhões e Vander com R$ 119 milhões. Então cuidado com a frase ‘fulano movimentou mais que sicrano’, porque depende muito de qual número você está olhando”, afirmou.

Shandor também ressalta que o estudo não aponta irregularidades. “Aparecer no topo significa movimentar muito recurso público de forma transparente. Não é, por si só, indício de irregularidade. Eu estou medindo um padrão de alocação, não fazendo acusação”, concluiu.

Por Lucas Artur, Danielly Carvalho

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